明治維新が始まったころはまだ、江戸時代から存在する自然発生的な地縁共同体としての町村が、全国の生活の基本となっていた。当初、明治政府はこれと無関係に大区小区制を敷いたり、5町村程度を管轄する戸長役場を置いたりしたが、行政執行に適した規模の町村の再編が必要となり、1888年(明治21年)に市制及び町村制を公布し、各地方長官に町村合併の推進を指示した。おおむね小学校1校の区域となる約300戸から500戸が町村の標準規模とされ、町村数はその年の71,314から翌年末には約5分の1の15,820に減少した。この明治の大合併を経て、地縁共同体だった町村は近代的な意味で地域を行政統治するための地方公共団体に変貌したが、これこそが地主から役所への権限の移行だった。

 

その後も町村合併は進められたが、1945年(昭和20年)の第二次世界大戦の敗戦により社会は大きく変化し始める。新制中学校の設置管理、市町村消防、自治体警察の創設、社会福祉、保健衛生関係などが新たに市町村の事務に加えられ、増大する自治体業務の財源確保のために、市町村の規模をさらに拡大する必要が生まれた。このため、新制中学校1校を管理するのに必要な規模としておおむね8,000人以上の住民を有することが標準とされ、全国的に昭和の大合併が行われ、1953年(昭和28年)に9,868あった基礎自治体が1961年(昭和36年)には3,472になり、約3分の1に減少した。

 

また、明治以来別れていた市制と町村制は、1947年に制定された地方自治法により市町村制に統合され、自治体は人口規模が拡大するにつれ、町村から市へと昇格するようになった。これを地域の発展と市民が勘違いしているようだが、法律上の上下は無い。むしろ、町村では条例で議会を置かず、選挙権者の総会である町村総会を設けることができる(同法第94条、第95条)と定められ、直接民主制も実施できるのは興味深い。だが結局、地域社会は自治体組織の拡大合理化を目指し、それを地域の発展と位置付けるようになり、本来地域社会の世話役だったはずの自治体が地域社会の代表に逆転してしまった。

 

平成の大合併は、2005年をピークとする市町村の大合併で、3200ほどあった自治体数が1700程度に減少した。本来1000程度への現象を目指していた総務省の説明によれば「経済成長の反面、東京一極集中が進み、国民の生活形態や意識も多様化し、特に、これまで地域で支え合いの機能をもっていた、家族やコミュニティが大きく変容し、公共サービスの担い手としての市町村に対する負荷が増大してきた。加えて、これまでのような右肩上がりの経済成長が期待できない中で人口減少・少子高齢化が進展し、国・地方を通じた巨額の債務等の深刻な財政状況下において、複雑・多様化する住民サービスを提供しなければならないなど、市町村を取り巻く環境は厳しさを増してきた。」とあり、大合併の目的が「行政の合理化」であることに異論はないが、その実情が行政の破たん回避だとすれば問題だ。

 

町村合併で吸収される側の地域では、役所が出先の出張所となり、地域社会の中心地が僻地に転落する。企業でいえば、本社が営業所に格下げになったり、店舗が縮小したり撤退するのと同じことだ。民間企業の合併であれば、それは大胆なリストラを伴うが、自治体の合併は誰一人として解雇せず、待遇も最高のレベルで統一し、人員削減はもっぱら雇用調整で行われる。以前夕張市が破たんした際、内閣府にお口添えをいただいて、再生計画作成の支援に訪問したことがあるが、その時北海道の労組の幹部がお越しになり、私の話を熱心に聞いていたことを思い出す。当時夕張市役所では、300名の職員のうち150名が退職を希望していた。公務員の退職金は、別口で支給されるのだが、雇用保険の無い彼らにとって失職はそのまま路頭に迷うこと。労組としては、何の救済もできず、自治体の破たんは恐ろしいという。だからこそ、夕張市に対し総務省は厳しく対応し、現在も苦しい戦いの最中だ。役所に倒産や再生は許されない。

 

結局、町村数の目標値1000が実現しないのは、すでに合併の限度や抵抗の表れだ。財政破たんした夕張市では、1953年に住民投票によって可決された「鹿島、南部地区分町問題(町の分離独立)」に関する市議会の最終審議が行われ、賛成12、反対13、棄権6という1票差で分離独立を否決しており、この時が市勢の絶頂期だと私は思った。つまり、地域社会の絶頂期が分離独立なら、統合合併は消滅に準ずる衰退の証と私は言いたい。自治体の合併が地域の自立を損なわないのなら、こんな抵抗があるはずも無く、地域社会はすっかり自治体に依存しているのが現実だ。